斯卡利亚去世,“拯救”了美国工会

今天,最高院宣布了Friedrichs v. California Teachers Association一案的结果。如之前预料的,因为Scalia的去世,最高院的自由派和保守派以4:4的票数打了平手。此时,下级法院的判决结果将成为终审判决,也就是工会胜诉。公众号重发《斯卡利亚去世,“拯救”了美国工会》一文。原文刊于网易 《回声》栏目,感谢美国亚利桑那州立大学司法研究博士生游天龙帮忙修改。

 

以下为原文。

 

历史充满了偶然与无常。

几天前,美国最高法院保守派大法官斯卡利亚去世。这个突如其来的死讯不仅让很多案件变得悬而未决,特别是那些意识形态分歧非常明显的案子将会陷入4:4的僵局,它还无形中扭转了一些原本可以预期的结果,这其中最典型的就是“弗利德利奇斯诉加利福尼亚教师协会”案,而这意外的变局也会对今年大选乃至整个美国政坛产生深远影响。

此案的矛盾集中于工会的代理费问题。美国工会和企业进行集体谈判的一个重要前提是企业由于没有足够的替代工人,对工会罢工有所忌惮,所以企业才会坐下来和工会谈判。而工会为了和企业平等的坐在谈判桌前博弈,则必须有能力代表该企业工人全体成员,包括未参加工会的员工。然而这样就很有可能出现 “搭便车”行为,如果不加入工会、不缴纳工会会费也能享受集体谈判成果,长此以往必将导致工会会员越来越少。为了避免“不劳而获”及其后果,工会要求非工会员工交付代理费以支持工会行动。

但这又出现一系列新问题,这些代理费将会用于哪些工会行动中去呢?如果非工会员工对工会的言行并不赞同,那么工会是否有权继续向他们征收代理费呢?如果工会无权向政见不一的非工会员工收费,那么会不会出现越来越多的非工会员工借“政见不同”为由拒交代理费,从而继续“搭便车”呢?而如果工会有权继续向他们收费,那么这是否侵犯了非工会员工的言论自由呢?

为了解决这个矛盾,1977年最高院在“阿布德诉底特律教育局”一案中对代理费问题做出了如下规定:如果非工会员工的代理费被用于集体谈判,则工会收取代理费合法。如果代理费被用于政治行动(比如投放广告支持政党候选人),则工会收取代理费违反关于言论自由的宪法第一条修正案。在当时的高院看来,集体谈判并不属于政治行动,因此需要区别对待。这个解释在私营部门工会为主流的70年代或许行得通,但在如今公共部门工会占多数的21世纪则面临考验。

如今,“弗利德利奇斯诉加利福尼亚教师协会”一案正在挑战这项原则。原告瑞贝卡•弗利德利奇斯是加利福尼亚州一所公共学校的教师,因为与工会意见相左而退出工会。之后向法院起诉,认为即使代理费被用于集体谈判,工会向非工会员工收取代理费这一行为也违反了宪法第一条修正案。在弗利德利奇思等人看来,因为公共部门工会的集体谈判必然会影响到公共政策中的政府支出、税收和教育政策等多项议题。

有劳动政策专家指出,任何公共部门工会的行为本质上都是政治的:不论增加工资还是提高福利,这部分资金都来自纳税人。如果这些钱没有流向工会,则会投入公园等其他公共领域。换言之,任何政府机构的决定都与公共政策紧密联系,公共部门工会的集体谈判等同于政治言论。而美国宪法第一条修正案禁止被强迫的政治言论,意味着政府不能强迫个人为其不认同的政治主张买单,因此公共部门工会不得强迫非工会员工缴纳代理费。

在更大的历史背景中,这也是保守派与公共部门工会对立的原因之一。保守派向来主张经济自由,反对经济干预,自然也不喜欢工会通过集体谈判向企业施加压力。现在工会在私营企业中的覆盖率越来越低,但是公共部门工会仍然是非常强大的力量,因此成为保守派的主要打击目标。在2010年美国中期选举中,共和党重新掌握了众议院,而民主党仅在参议院拥有微弱优势。在州长选举方面,共和党同样大胜民主党。

这种局面下,在由共和党控制的威斯康星、密歇根和印第安纳州等州,州长和州议会合力通过法案限制公共部门工会的集体谈判议题及工会罢工等权利。2010年威斯康辛州州长沃克更是对公共部门工会“宣战”、试图剥夺他们的集体谈判权,结果引发旷日持久的抗议游行和对州议会的占领,而沃克本人也因为对工会的强势态度一度在2016年总统大选初期颇受共和党民众的支持。

司法方面,保守派则借“哈里斯诉奎因”一案挑起公共部门工会的代理费之争,并在“阿布德案”的判决上撕开一个小口子:2009年,时任伊利诺伊州州长奎因利用行政命令宣布残疾护理服务的提供者可以加入工会。然而并非所有人都愿意加入工会,于是在2010年以帕梅拉•哈里斯为首的非工会员工提起诉讼,认为非工会员工被工会代表、并且被迫支付代理费的行为违反了宪法第一条修正案。

高院认为,这些护理服务人员被病人个人雇佣和解雇,并在私人的家庭里工作。尽管联邦政府拨款的医疗补助计划(Medicaid)为病人支付一部分费用,但并不能因此将得到联邦政府补助的医护人员视为完全的公共部门员工。既然不是真正的公共部门员工,那么他们就不需要支付公共部门工会的代理费。

虽然这桩案件没有直接谈到工会代理费是否违宪,但是高院的保守派法官阿利托已作出表示,认为此前1977年的“阿布德案的分析论证在很多方面都有问题”。哈里斯的胜诉让亲工会的民众也开始为公共部门工会的前景担忧,因为罗伯茨为首的最高法院的一个特点是在很小的议题上支持保守派的观点,而这些小议题往往为日后出现的重大保守派判决奠定基础。果然,没过两年,公共部门工会代理费的案子又卷土重来,只不过这次的被告换成更具规模和影响的教师工会 。

这个案子对公共部门工会的命运举足轻重。此前已经有26个州通过了工作权利法案(Right-to-work law),禁止工会对非会员收代理费或者将代理费作为雇佣前提。如果公共部门工会在此案败诉,其余23个州和华盛顿特区也将被迫取消代理费制度,这将直接对500多万政府员工产生影响。历史经验已经表明,一旦取消代理费制度,“搭便车“效应将会导致工会会员的数量下滑。例如密歇根州在于2013年颁布工作权利法案后,数以千计的公共学校教师停止向工会缴纳代理费,密歇根教育协会(Michigan Education Association)的会员数量也随之下降了19%。

而工会的衰弱对美国政治大环境也将产生巨大的影响。众所周知,工会在美国更多的支持民主党。因为他们不仅可以动员自己工会的员工投票支持候选人,也能通过政治开支的方式给候选人捐款、帮助购买广告,还能依靠自己在社区的影响力和人脉为候选人提供组织上的帮助。可以说对民主党而言,工会是票仓、钱包和人力资源,对于大选的胜负极为重要。而因为私营企业工会大多遍布五大湖区的“锈带”,也就是美国汽车业等重工业的所在地,而这些地方,如宾夕法尼亚州和俄亥俄州,更是对大选至关重要的摇摆州战场州,所以能否得到工会的支持对于民主党能否问鼎白宫不可或缺。

而对于公共部门工会来说,他们更是和民主党共生共荣。民主党一向以推行“大政府”为人诟病,但通过扩大政府职能、设立更多政府部门,直接创造了更多的政府部门员工,也就无形中壮大了公共部门工会的势力。因此反过来,公共部门工会则更会和民主党紧密捆绑,通过各种途径让更多亲“大政府”的民主党政客上台。

因此“弗利德利奇斯”案可谓是保守派的釜底抽薪。通过剥夺公共部门工会的代理费征收权,公共部门工会将会在财政上捉襟见肘,无法更加有力的“金援”民主党政客。而随着“搭便车”现象的泛滥,公共部门工会将会进一步衰弱,陷入失去政治影响力的恶性循环。而工会的衰弱,特别是公共部门工会的衰弱,对于民主党来说如断一臂,将会更难在全国的舞台上和共和党竞争。而且自“公民联合”案取消了捐款上限之后,工会因为内部的规章制度等因素在捐款上本来就不如大企业一般自由,如果“弗利德利奇斯”案再败,工会在未来恐将一蹶不振,彻底淡出美国政治舞台。

舆论普遍对工会是否能够胜诉表示悲观。在斯卡利亚大法官去世前,高院的构成是保守派法官五人、自由派法官四人,如果每位法官都坚持自己的立场,那么结果很有可能与近年大多数有关劳动法(包括雇佣歧视)的案件一致,以5:4判决劳动者一方败诉 。而在此案中,最大的变数不是别人,而是被誉为高院保守派旗手的斯卡利亚大法官。

斯卡利亚大法官曾在1991年另一个涉及教师工会的案件“雷纳特诉菲利斯教工协会”案的半协同半反对意见书(concur/dissent)里表达过对于工会代理费问题的支持,他认为“当国家要求工会承担提供集体谈判服务的义务时,国家应允许工会向会员提出补偿的要求。从另一方面来说 ,如果国家赋予非工会会员相关的法律权利,工会也有权要求他们支付成本。”

斯卡利亚具体解释了非工会会员的法律权利:在集体谈判的框架下,一个工会不仅要寻求会员的利益最大化,也必须要寻求非工会会员的利益最大化。即集体谈判中,工会不能在为会员争取很高工资的同时以非工会会员不涨工资为代价。鉴于此,工会希望斯卡利亚在本案中能够继续坚持1991年的立场,支持工会收取代理费。其实在2009年的哈里斯案中,大家也曾有过类似的期待,只是由于那桩案件中没有涉及代理费的合宪性问题,人们无从知晓斯卡利亚的态度是否变化。

然而,对斯卡利亚抱有一线希望的工会再次失望。在2016年1月高院就“弗利德利奇斯”案进行的口头辩论中,斯卡利亚改变了自己在1991年的立场,完全倒向了保守派阵营。辩论纪录显示他认为工会集体谈判的内容属于政治的范畴——政府应该支付更高还是更低的工资、教师晋升的基础是工龄还是绩效,这些问题都必然是政治问题,完全支持弗里德利奇斯的主张。斯卡利亚还表示尽管理解州政府需要一个有效的制度来处理员工事务,但质疑工会是否离开了代理费就无法生存。口头辩论结束,大家几乎肯定斯卡利亚将会投票反对公共部门工会的代理费制度。

与此同时其他法官则保持自己的立场:保守派方面, 罗伯茨首席大法官认为,讨论公共教育的资金分配,就如同讨论公共房屋和社会福利的资金分配,永远属于公共政策的话题; 阿利托大法官表示阿布德案本身就很反常(something of anomaly);肯尼迪大法官指出,由于很多非工会成员的教师强烈反对工会在众多议题上的立场,如教师终身教职、绩效工资、绩效晋升、教室规模等等,集体谈判并不能使他们搭工会的便车,反而使他们被迫接受自己反对的结果。

自由派方面,布雷耶大法官支持工会权利,认为“我们讨论的情况是六个人在一个房间里对工资、工作时间和工作条件进行谈判,这和第一修正案离得很远”;卡根大法官表示本案关系到数量上万的此类合同,而这些合同可能影响的人数高达成百上千万 ,暗示高院不应干预。

如果大法官们坚持自己的立场,可以想见最高院的最终投票结果将以5:4 使工会一方败诉。然而2月13日大法官斯卡利亚突然去世意外的为工会带来一道曙光,因为这将很可能导致最高院投票结果改为4:4平局,那么此前下级法院的判决结果将成为终审判决,亦即工会胜诉。面对如此戏剧性的转折,工会想必心情异常复杂。据报道,教师工会等组织尚拒绝发表评论,但多少会偷偷的松口气吧。

可工会的“续一秒”却将会进一步激化现在围绕斯卡利亚大法官席位的提名争议。如果奥巴马成功把自由派送进高院,那么工会将会继续在美国政治中扮演重要的角色,民主党的基本盘也将长期稳定;反之,如果共和党参议院成功狙击奥巴马提名且赢下今年大选,那么保守派肯定会就工会代理费问题再起争端,由新的保守派高院继续斯卡利亚未竟的事业。

可以肯定的是,今年的大选比《纸牌屋》好看。

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柯振兴

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