奥巴马时代工会立法述评

一、引言

2017年1月,在连续执政了八年之后,民主党籍总统奥巴马终于卸任,共和党的川普开始执政。一般来说,民主党和工会关系比较密切,工会也为奥巴马的当选立下大功,奥巴马本应该会在工会立法上有所作为。工会也确实需要奥巴马的帮助,毕竟这些年工会会员数量已经越来越少。遗憾的是,奥巴马的八年,工会立法真是太少,反而是共和党在州政府通过了大量的反工会立法,进一步削弱了工会的力量。在本文中,笔者将总结过去八年美国工会和反工会立法的情况,并尝试分析背后的原因。

二、民主党与工会:支持太少

(一)早期(2008-2010)

随着共和党在2010年的中期选举获胜并掌握众议院多数,笔者将奥巴马时代分为早期和中后期。在早期阶段,民主党控制国会,奥巴马也强势通过了《平价医疗法》等法律。

在奥巴马当选后,工会也对奥巴马有一些期待,毕竟当时民主党控制了国会,而且奥巴马时代,国会通过的第一个法律也是劳动立法《莉莉·莱德贝特公平薪酬法》(Lilly Ledbetter Fair Pay Act),该立法延长了反歧视诉讼的诉讼时效,使得受歧视的劳动者更容易起诉雇主。事实上,民主党也确实准备了一些有利于工会的提案。

工会首先希望通过《雇员自由选择法》(Employee Free Choice Act,简称EFCA)让工会更加容易成立。按照1935年的《瓦格纳法》,雇员选举工会采用投票的方式(ballot)的方式,如果赞成票超过多数方可以成立工会。这个新提案规定,如果单位里的多数员工签署卡片来表达他们成立的愿望,那么劳动关系委员会就可以批准建立工会,而不需要额外的选举投票。

如果采取卡片投票方式,将大大便捷工会的建立,减少来自雇主的阻力。学者李普塞特就认为,工人在提交建立工会的申请后,往往需要数个月才能进行选举,因此公司能而且经常长时间的在工会选举前采取反对工会的运动[i]。可以说,《雇员自由选择法》是1935年后工会最渴望通过的法案,时任劳联产联的主席认为,工会需要根本性的改变来平衡公司的力量,以此来逆转中产阶级的衰落。

其次,工会也期待扩大工会会员的认定范围。Re-Empowermentof Skilled and Professional Employees and Construction (简称RESPECT)是奥巴马政权的一个最新的议案,主要是关于工会法的主体,重点是用人单位的监管人员到底是否可以加入工会。根据1947年的《塔夫脱-哈特莱法》,监管人员不再是雇员的一部分。监管人员有一个明确的定义,那就是:任何为了雇主的利益,有权代表雇主雇佣、转移、中止、临时解雇、分配、奖励或者惩罚其他雇员的人,或指负责指挥雇员或调整雇员的不满或建议采取这些行动的人,如果他在行使上述权力时不仅仅是照章办事或具有秘书的性质,而是需要独立做出判断的。

而这个最新提案的要点是改变监管人员的定义,从而扩大工会法主体的覆盖面。具体来说,第一,在原来的定义里删去分配(assign)和负责指挥雇员(responsibility to direct),第二,要求监管人员除了行使分配和指导工作的职责外,还必须花费50%的时间在他们的监管事务上。这个提案受到工会的支持,因为按照新的定义,符合监管人员定义的人员将大大减少,这也意味着有更多的人特别是低级别的管理人员可以加入工会。

然而,这两个法案最终都没有被通过。法案受到了商业界的强烈反对,比如美国商会就批评此举将使美国的工厂欧洲化,而一向亲商的共和党也激烈反对该法,加上民主党并没有全力支持,导致了这一结果。

(二)中后期(2010-2016)

2010年,共和党重新掌握了众议院,2014年,共和党重新掌握了参议院,自此控制了国会两院,封杀了民主党试图通过工会法律的努力。《为经济增长的工厂行动法》提案(Workplace Action for a Growing Economy Act ,简称WAGE Act)就是其中之一。这个提案的核心是推动工会运动成为一个公民运动。当工人因为参与组织工会或者畅谈工厂议题而被雇主解雇时,这些工人可以到联邦法院寻求经济赔偿——就好像雇员因为在工厂遭到歧视而去起诉一样。提案还将提高公司因为违法法律而所支付的罚金,也使得被非法解雇的工人更加容易复职。这个法案如果被通过,将大大增强对于工人的保护,保证工人能在工厂中发表意见。当雇员组建工会并且要求集体谈判而雇主违法时,该法能对雇主实行制裁。但是这个提案进入国会之后便无果而终。

在执政后期,奥巴马基本通过行政令和劳动关系委员会来推进劳工立法。奥巴马可以直接发布行政令而无需国会批准,这也成为奥巴马的主要武器。比如,在2014年,奥巴马发布“平等支付和安全工作场所行政令”(Fair Pay and Safe Workplaces rule)。该行政令要求联邦政府的承包商在投标50万美元以上的合同时,必须公布过去三年内的任何违反劳动法的情况,因此也被称为黑名单规则(blacklist rule)。这一行政令可以约束企业不要去违反包括工会法在内的劳动法。

劳动关系委员会对工会法的影响比较间接。劳动关系委员会的职能主要是裁决不当劳动行为和处理工会选举事宜。在奥巴马执政时期,奥巴马可以提名亲劳工人士担任劳动关系委员会的委员,使得委员会发布了很多有利于工会的判决和命令。笔者在这里简要介绍几个影响比较大的案件。

首先是共同雇主中雇主的判断标准。共同雇主的判断标准主要是实际用工单位是否对于劳动者有直接和立刻的控制。根据劳动关系委员会在2015年Browning-Ferris一案中的裁定,用人单位对于雇佣条件有间接的或者是未行使的(unexercised)控制,也构成共同雇主。

其次是劳务派遣员工的工会地位问题。在一个车间里,如果既有劳务派遣员工,也有单位雇佣的正式工,他们能否共同组成一个谈判单位?NLRB在2004年的Oakwood一案中推翻了Sturgis规则,宣布即使劳务派遣员工和正式工享有一个利益社区,但是如果他们的雇主不同意,他们也不能构成一个谈判单元,也就不能一起成立工会。目前Oakwood已经被现在的委员会推翻。现在的委员会认为,谈判单位的范围被描述为一个为特定雇主履行工作。在这个单位里,既包含单独雇佣的雇员,也包括劳务派遣人员,他们都为用人单位工作。只要一个单位里的员工为用人单位履行劳动,都符合法律的定义,因此新规则方便了派遣员工加入工会。

委员会其他代表性案例还包括微型工会的新标准、私立大学研究生会员资格等,通过这些判决,委员会扩大了工会会员的范围,有利于工会组织工作的开展。

但是,行政令和劳动关系委员会的法律效力很有限。首先,后任领导很容易推翻前任领导的决定。比如,现在川普担任总统,当奥巴马提名的委员任期届满时,川普很可能按照共和党的传统提名亲商业的人士担任劳动关系委员会委员,因此他们可能推翻先例,做出有利于雇主的判决。其次,美国是一个三权分立的国家,国会和法院都可以推翻行政令。比如,川普当选总统后,共和党控制的众议院以236-187的投票结果宣布停止上文提到的“平等支付和安全工作场所行政令”。一旦参议院也通过(共和党同样控制参议院,因此通过的可能性非常大),该行政令就会被永久冻结。还有一些国会议员认为推翻劳动关系委员会的命令太慢,希望通过国会立法直接停止关于共同雇主的Browning-Ferris判决[ii]。

三、共和党与工会:打压太多

在2010年之前,因为民主党占据国会多数,共和党基本处于防守。但是2010年中期选举后,共和党不仅逐渐掌握国会权力,还利用掌握的地方权力(主要是州的权力),在州的层面大力打压工会。

共和党主要的武器是工作权利法(right to work)。工作权利法是指州立法禁止工会对非工会会员收代理费或者将收取代理费作为雇佣前提。这也和美国独特的工会结构有关。理论上在美国,一个企业只有一个工会。工会代表全体雇员(包括那些未参加工会的雇员)与企业进行集体谈判,而未参加工会的雇员则需要支付代理费,这也是为了防止未参加工会的雇员“搭便车”,不出钱便获得集体谈判的好处。反之,共和党推动工作权利法,允许非工会会员可以不用缴纳会费,就会大大削弱工会的力量。除此之外,共和党还千方百计削弱公立工会的集体谈判和罢工权利。

在威斯康星州,新当选的州长斯科特沃克在威斯康星推出了限制公立部门工会权利的法案,法案的内容包括将就合法的集体谈判内容限制在工资增长方面,并要求工资增长要少于通货膨胀率,如果工资增长超过通过膨胀,投票人将进行全民公决(referendum)来决定是否同意。法案还要求,为了保持工会的代表性,公立部门的工会必须每年选举一次,工会成立必须获得谈判单元里至少51%雇员的同意,并且任何未能投票的雇员的选票都被计算为反对票。为了阻止该法案的通过,威斯康星州议会的民主党人纷纷离开威斯康星的首府,使得一开始议会未能达到法定人数而无法表决,但是共和党人控制的州议会最终还是通过了法案。该法案的通过还招致对州长Walker的罢免投票,但是Walker最终在罢免案中过关。印第安纳州、密歇根等州也相继通过了工会权利法[iii]。

事实也证明,工作权利法对工会的负面影响很大。密歇根州于2013年颁布工作权利法案后,数以千计的公共学校教师停止向工会缴纳代理费,其中密歇根教育协会(MichiganEducation Association)的会员数量也随之下降了19%。威斯康星从2010年开始,工会人数从35万下降到21万,下降了整整13万人。

四、川普时代的工会法前瞻

(一)民主党应该反思

今年1月份,美国美国劳工统计局(Bureau of Labor Statistics)发布了最新的工会人数报告。截止到2016年底,只有10.7%的美国员工属于工会会员,比前一年下降了0.4%,其中,私营企业的工会会员比例更是只有6.4%。如果从奥巴马的执政初期开始计算,几乎每年都有下降。虽然工会会员比例下降原因很复杂,但是很显然,民主党的工会立法无作为,共和党反工会立法积极打压工会,是重要原因。

大选结束后,很多人也批评奥巴马的劳工政策。Stanley Greenberg和Anna Greenberg批评说,对于工人运动,奥巴马非常冷淡,即使共和党控制的州政府推行工作权利法,奥巴马也不参加反对工作权利法的战斗。相反,他最后几年任期一直在推动《跨太平洋伙伴关系》(Trans-Pacific Partnership,简称TPP)[iv]。TPP虽然能促进美国的对外贸易,但是会带来工作机会的外包和流失,因此从TPP方案出炉伊始,劳联产联就给奥巴马寄了一份措辞强硬的信,指责奥巴马总统疏离和边缘化劳工和工会。

当然,这个责任也不能完全由奥巴马承担。毕竟民主党本身也与工会渐行渐远。首先,民主党内部很多人对于劳工事务并不热心。虽然从上个世纪的罗斯福新政开始,民主党就一直是劳工的代表。但是到了六七十年代,民主党人受到了上层中产阶级的支持,这些人往往对工会并不感冒。相反,这些人比较关心环境问题,关心自由贸易,这也直接影响了民主党的政策。根据政治学家福山的观察,“民主党逐渐成为富有的职业阶级的政党,比如律师,医生和程序员,同时动员特定的人群比如女性,少数族裔,同性恋者等”。奥巴马总统对于少数族裔的保护非常热心,对LGBT群体的保护也很热心,但是对劳工议题并不热心,对于EFCA,他所给予的支持非常少,连对手都对奥巴马的沉默表示感谢[v]。总统如此,国会也如此。民主党籍参议员Feinstein就表示将不会投票支持EFCA。还有一些民主党议员背后的捐款者都是沃尔玛这类大企业,加上这些企业也积极聘请前民主党高官积极游说民主党国会议员,希望他们不要支持该议案,民主党对工会立法的支持就更少了[vi]。

与民主党相反,共和党总统川普一直标榜为美国工人争取工作岗位。在竞选期间,他承诺将驱逐数百万的无证移民,这意味着对美国工人和工作机会的保护。对比之下,因为移民同样也是民主党的票仓,希拉里和桑德斯就绝对不敢为了工会去得罪另一拨支持者。特朗普也反对TPP,称TPP是一个可怕的协议。结果在大选中,大量的工会会员选择将票投给川普。根据选举的出口民调显示,希拉里拿到的工会会员的选票仅仅比川普多8%,这也是自1984年以来民主党在工会中最小的优势,四年前奥巴马的领先优势高达18%。

(二)川普时代工会立法前瞻

目前来看,川普执政以后,一些工会愿意和川普保持良好的合作关系。川普宣布退出TPP并推动修改北美自由贸易协定,这两个贸易协定导致了或将导致工作机会外流而受到工会的广泛批评。工会对川普的举动表示满意,未来也将因为川普提出的基础设施建设而受益。

但是,川普是否是工会的朋友,仍然是一个未知数。奈奥米克莱恩就指出,川普自己在拉斯维加斯的酒店曾经违反工会法,反对员工建立工会并进行集体谈判。他还支持工作权利法,他提名的劳工部长安迪普斯德主张用机器代替人工,他提名的最高院大法官尼尔戈萨奇(NeilGorsuch)在劳动法领域也持亲雇主的立场。因此,克莱恩提醒说,川普并不是工会的朋友[vii]。

现在,工会又面临共和党国会和共和党州政府的压力。目前,共和党仍在继续推动工作权利法立法。去年大选后,共和党掌握了肯塔基州,密苏里州和新罕布什尔州的政权,之后便积极推动该立法。今年一月份,肯塔基州宣布通过了该法案。二月份,密苏里州也通过了该法案,该州成为美国第28个实行工作权利法的州。更急迫的是,共和党众议院斯蒂芬金和乔威尔逊已经向国会提出了在全国范围内实施工作权利法的提案。当前国会由共和党控制,该提案一旦通过,美国工会将陷入新的困境。

注:原载《工会理论研究》2017年第2期,略有修改。


[i] Lipset,S. M. (1997). Americanexceptionalism: A double-edged sword. WW Norton & Company.

[ii] BradleyByrne, Congress must act against new ‘joint employer’ standard, http://thehill.com/blogs/congress-blog/labor/310278-congress-must-act-against-new-joint-employer-standard,2017年2月12日访问

[iii] Dau-Schmidt,K. G., & Lin, W. (2011). The Great Recession, the Resulting BudgetShortfalls, the 2010 Elections and the Attack on Public Sector CollectiveBargaining in the United States. HofstraLab. & Emp. LJ29,407.

[iv] Stanley Greenberg & Anna Greenberg,Was Barack Obama Bad for Democrats?,https://www.nytimes.com/2016/12/23/opinion/was-barack-obama-bad-for-democrats.html?_r=0, 2017年2月12日访问

[v] RichardEpstein, Obama’s welcome silence on the Employee Free Choice Act, http://www.forbes.com/2009/02/09/card-checks-efca-opinions-columnists_0210_richard_epstein.html,2017年2月12日访问

[vi] ThomasFrank, Card Check Is Dead, https://www.wsj.com/articles/SB124035645604940949?mg=id-wsj,2017年2月12日访问

[vii] NaomiKlein, Labor Leaders’ Cheap DealWith Trump, http://cn.nytimes.com/usa/20141105/c05elect/,2017年2月12日访问

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柯振兴

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