罗纳德·里根的劳工政策:一些事实和澄清

我们[1]在此前的2016竞选系列文章中介绍过马尔科·鲁比奥 (Marco Rubio)的劳工政策,参议员马尔科·鲁比奥在所有议题上坚持保守主义的立场和原则,被誉为政治上的“里根之子”(A political son of Reagan’s)。本文将沿着这一话题,介绍保守派辉煌人物——美国总统罗纳德·里根(Ronald Reagan)的劳工政策。同时,作为本文的主旨,将探讨在其执政时期是否出现了传统观点认为的反劳工政策以及相应的政策影响。

 

罗纳德·里根是第49-50届美国总统,于1981-1989年间在任。里根在1980年的总统选举中取得胜利,击败了第39任总统吉米·卡特。同年,共和党人也成功从民主党手中接管了参议院。

 

谈到里根的劳工政策,传统观点通常认为里根持有明显的反工会和反劳工立场,并以PATCO 罢工事件和1980s 开始美国工会参与率的下降情况作为其政策后果的例证。[2]例如,《纽约时报》上一篇名为The Strike That Busted Unions[3] 的文章认为:

 

“里根总统在PTACO 罢工事件中与工会的正面较量,与过去三十年来的任何劳工争议相比,是对美国工人的集体谈判力量和美国工会最大的破坏。这一次的较量使得我们在政治问题上全面发极化,乃至没有能力去解决我们经济困境的根源:长久以来与企业利润增长和劳动生产率提高同时存在的持续收入停滞。”

 

这种传统认识主要基于三个来源,其一自然是里根作为保守派甚至是超级保守派的政治立场和其在经济上采取的以放松管制为手段的“供给测经济政策”。其二是里根在任内对联邦劳动关系委员会(National Labor Relation Board, NLRB)委员的两次任命。其三则是来源于他在著名的PATCO 罢工事件中采取的激烈处理方式。本文将结合这一事件对这种传统认识的准确性进行探讨。

 

PATCO 罢工事件

美国空中交通管制员工会(Professional Air Traffic Controllers Organization, PATCO)于1968年开始运作,成员主要为专业空中交通管制员。在1980年的美国总统大选中,由于PATCO 成员与他们的雇主联邦航空管理局(FAA)之间的积怨,PATCO 拒绝为争取连任的民主党候选人吉米·卡特背书。在罗纳德·里根的热情邀请和政治承诺下,PATCO 与其他两家工会一道支持了共和党候选人里根,里根在1980年顺利当选美国总统。

1980年10月20日,里根在给PATCO 主席Robert E. Poli 的信中作出了改善管制员工作条件等内容的承诺。

里根1

1981年8月3日上午7:00,PATCO 宣布实施罢工,要求改善工作条件,增加劳动报酬,实行每周32的工时制度,共有约13000管制员参与了罢工行动。

罢工开始后,里根总统认为,作为联邦政府雇员,PATCO 成员的罢工违反了法律规定并且“危害国家安全”( “peril to national safety”)命令他们立即返回工作岗位。这一命令之后,只有少部分管制员回到工作岗位。上午10:55,里根总统在关于罢工的记者招待会上要求没有回到岗位的管制员在48小时内回岗位报道,否则将对他们进行解雇。[4]

里根2

President Reagan with US Attorney General William French Smith making a statement to the press regarding the air traffic controllers strike from the Rose Garden. White House Photo/Ronald Reagan Library

 

8月5日,里根总统解雇了仍然拒绝返回工作岗位的11345名管制员,同时通过行政命令终身禁止他们再为联邦政府服务。

 

这场解雇给全美航空管制系统的运转带来了灾难,FAA 开始紧急招募人员替代被解雇的人员,一些机场的管制系统则由军方管制员进行替补。最终,FAA 花了近10年时间才将管制员数量恢复至满足正常运转的水平。[5]

 

作为罢工的发起者,PATCO 同样遭受了沉重的打击,部分工会会员因为违法罢工而被起诉入狱,PATCO 的工会组织资格也被FLRA (Federal Labor Relations Authority, 联邦劳动关系管理局,主要职能是处理联邦政府和联邦政府雇员之间劳资关系)以3:0投票废除。[6]

在这场事件中被解雇的管制员由于终身禁令的存在,大多处于失业状态,1993年比尔·克林顿总统解除了禁令后,也只有少部分人回到了原来的工作岗位。

 

对PATCO 事件处置的评价

有不少观点认为,里根总统在PATCO 事件中的处理代表着他保守主义劳工政策的兑现,向公立部门工会开战,同时认为事件也给非公立部门工会带来了沉重打击。例如,新自由主义的代表,前美联储主席艾伦格林斯潘在2003年纪念里根活动中的讲话[7]中提到:

“你们也许知道,这是里根总统的胜利(解雇那些管制员),但更重要的是,总统以行动声援了那些私立部门的雇主们,让他们能够做到之前不能完全做到的事,即敢于依照自己的意愿解雇和雇佣工人。”

 

然而,里根总统自己似乎并不持这种认识。在此前提到的1981年8月3号举行的记者招待会中,为了清晰的表达事件的起因,总统一开始便做了如下发言:[8]

”今天上午7:00,代表全美航空管制员的工会发起了一场罢工。这场罢工是FAA与工会长达7个月集体谈判后的新高潮,是在集体协议已经达成并已经被双方签署的情况下进行的。而这项协议已经包含了总额约4000万美金的加薪和福利,这已经是其他联邦雇员能够期待的两倍。条件优厚的协议最终能够达成是对那些辛勤劳动的人们工作成果的认可。然而,工会提出的加薪要求是目前达成协议数字的17倍——6.81亿美元。这个数字显然会给纳税人带来无法承受的负担。“

 

紧接着,里根总统在发言中清晰的表达了对工会及罢工的立场:

 

”让我先说清楚一件事。我尊重私营企业中雇员罢工的权利。实际上,我作为我自己所在工会(演员工会)的主席[9],领导了该工会有史以来的第一次罢工。我猜我也许是史上唯一入主白宫的劳联-产联终身会员。

但我们不能把私营企业的劳资关系问题与公立部门的问题混为一谈。政府部门不可能关闭生产线,政府必须在不被打断的情况下提供那些政府之所以存在的服务。“

 

里根总统进而阐述了这次罢工的违法性,之后提出了48小时复工的要求:

”众所周知,国会通过生效的法律禁止政府雇员在威胁公共安全的情况下罢工。让我来复述下政府雇员在接受工作时的宣誓:‘我目前没有参与,也将不参与任何针对联邦政府及其任何机构的罢工行动’。“

 

有记者进而问到,“总统先生,为什么作为对这次事件的首次回应,就要采取那么强烈的行动?为什么现在不能采取一些更缓和的行动?“

 

里根总统答到,“这里有什么和缓的行动可供选择呢?法律在这个问题上说的非常清楚,他们违反了法律。”

 

显然,里根总统在上述讲话中已经清晰的表明,选择以这种方法处置本次事件是因为工会在集体协议签署的情况下发起罢工,作为公立部门雇员,他们的行为明确的违反了法律规定,解雇他们也是依法进行的。这里并不存在所谓的对工会,尤其是私营企业工会的开战。

 

在PATCO 罢工事件后的不到一个月时间,里根总统在芝加哥的一场工会活动中发表如下讲话[10]

“多年来,集体谈判在美国经济奇迹中起到了重要的作用。工会一定程度上代表着我们国家最为自由的机构,比工会更好的参与民主实践的例子在任何地方均不多见。很多时候,大家的讨论都围绕着争议、腐败和罢工,但当这些问题成为新闻标题的同时,成千上万的好协议在没有任何障碍的情况下达成并付诸实践。”

 

里根时期劳工政策的影响

对PATCO 事件的研究只解决了一个问题,与当今的总统候选人不同,作为总统的罗纳德·里根并不是一个工会反对者,至少不是一个公开的工会反对者,他PATCO 事件的处置严格来说是按法律进行的,要说这其中有什么不妥,最多也就是违背了对PATCO 的承诺,某种程度下也是竞选政治的日常。

 

PATCO 事件本身并不能给出全部答案。如果要了解里根总统执政时期给劳工带来的影响,还需要从更宏观的角度去考察。

 

图表1[11] 显示的是里根总统执政时期(1981-1989年)美国工会参与情况。显然,在雇员总数逐渐提高的情况下,工会参与率和会员人数逐年下降。其中工会参会率从21.4%下降到16.4%,降低了5个百分点。

图表 1

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但即便抛开这其中的相关性和因果关系不谈,工会参与率是否是从里根执政时期开始下降的?

答案是否定的。

 

表2[12] 中的数据反映出,在1954年全美工会参会率达到历史高峰34.8%后,这一数据便逐年走低。其中1954年至1962年间下降了5.5个百分点。显然,里根总统执政时期既不是工会参会率下降的开始,也不是下降最快的时期。

 

图表 2

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那这种下降是和政党政治或者说政治极化问题相关的吗?我们来看看民主党人比尔·克林顿执政时期(1993-2001)的工会参与情况。(表3)

这一时期,参会率从15.8%下降到13.5%,下降了2.3个百分点。共和党总统小布什执政期间(2004-2007)参会率从13.8%下降到13.3%。而民主党总统奥巴马执政时期(数据到2015年),则从13.7%下降到12.3,下降趋势逐步放缓。(表4)

结合雇员数量的变化情况,不难看出,无论是谁入主白宫,数据始终是逐年降低的,降低速率本身的变化也不会因总统不同而出现显著变化。

图表 3

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图表 4

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如果我们进一步考虑国会力量轮替的情况(下方2图)就会发现,总的来说,美国工会参与率的长期持续下降与政党轮替并未有明显的相关性,与里根总统执政时期的劳工政策甚至是在PATCO 罢工事件中的行动更难言存在因果。

 

参议院控制情况(1855-2010)

里根6

众议院控制情况(1855-2010)

里根7

我在之前关于美国工会选举规则的系列文章[13]中讨论过,美国工会的成立很大程度上是一场博弈,而博弈规则的改变可能显著影响建会成功率,进而影响人们的建会意愿。

图表5[14] 反映是NLRB 工会建会选举情况的变化。可以看出,从1949年开始,工会选举成功率和支持建会的投票比重都呈下降趋势,与工会参会情况的变化总体上相近。在1975年之前,工会选举成功率降至50%,此后一直在50%下方波动。

至于里根总统执政时期,选举成功率在1981年附近跌至谷底后便一路回升。即便说PATCO 事件对工会选举成功率造成了影响,这种影响也在里根任内很快消除至历史水平。

图表 5

里根3

看完了工会参与情况,我们再来看看与罢工相关的数据。

图表6 是自1981年[15]以来的1000人以上停工(不区分罢工和闭厂)事件数据。与工会参会率的情况类似,从整体上来看,事件出现次数呈下降趋势,但显然在1981-1989这个时间段内,事件数量并不总是下降的。同时,与工会参与率类似的另一情况是,白宫主人的更迭与国会力量的轮替同样没有对这一数据在短时期内的变化产生显著的影响。

图表 6

里根4

亦有研究指出,即便是PATCO 事件和里根时期的联邦劳动关系委员会(NLRB)对工会形成了敌意环境,但没有证据表明这种敌意环境导致了这一时期的工会活动整体减少。[16]

 

分析美国工会参与率与工会活动下降原因的研究有很多,考虑到本文的篇幅限制,此处不赘。至少其中一种主流观点认为下降的主要原因是美国产业转型和经济结构变化,具体的劳工政策的变化并不会对这种历史趋势产生占主导作用的影响。[17]

 

作为里根时期劳工政策分析的结尾,考虑到篇幅限制,本文在此简要讨论下里根在12个月内对联邦劳动关系委员会委员的两次任命及其影响。在此前的研究中(柯振兴,2015)[18]提到:

“里根任命的委员都是反对工会的使徒(apostle),或者说是反工会的十字军东征(anti-union crusade)。用Flynn 教授的话来说,就是谚语里狐狸待在鸡窝里。具体来说,委员会做出的决定急剧改变之前委员会所做出的先例。对于不当劳动行为的判决,1975-1976年的尼克松-福特时代的委员会和1979-80年卡特时代的委员会各支持84%的针对雇主的投诉。相反,到了里根时代只有52%的投诉得到支持。

而工会组织也马上觉察到这个趋势。美国劳联产联(AFL-CIO)主席Lane Kirkland表示,考虑到委员会委员的任命已经将委员会变成了一个反工会的工具,工会一方将来也会寻求认命支持工会的委员。”

在这个问题上,支持这种观点的研究不在少数[19]。本文认为,首先,前述数据已经表明,即便是存在因果关系,这种基于党派的任命也未对里根时期的工会活动产生了超越历史变化的影响。其次,随着党派政治的极化,NLRB 委员任命的政治化甚至是NLRB 裁决的政治化同样也是历史趋势,并非里根时期的创举。

 

图表7[20] 反映的是在不同党派总统任期内NLRB 裁决结果对雇主的支持状况。不难看出,裁决结果却是与同期总统的政党派别出现了相关性。但同时也说明,这个问题同样也非里根总统时期的创举,前有古人,后有来者。

 

图表 7

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实际上,这个问题的存在是和美国政党政治整体极化[21](如下图)趋势有关的,具体个人在其中的影响则比较有限,可谓历史的行程。而政党政治生态变化问题显然比本文讨论的问题要大得多,此处不赘。

里根5

此图反映1949 – 2011 年每一任众议院的投票支持情况。其中每个议员是一个点,红点共和党,蓝点民主党。先计算党内两议员的投票一致率,取平均值。然后每两名议员如果一致率超过平均值,就连上线,一致率越高,连线越粗。

 

结论

作为结论,本文认为,里根总统执政时期和之后确实存在劳工团结弱化的现象和趋势,但这些现象和趋势与里根总统采取的劳工政策甚至是里根总统执政时期存在的政策是否有相关性或者因果关系目前尚无明确结论,并且这些变化趋势在里根主政之前就已经存在。

可以明确的是,里根总统本人并非工会和集体谈判的反对者。

 

从方法论的角度来说,在研究劳工政策及其演进时,需要考虑到美国政党政治中的极化趋势和政治互动中采取的多样性策略。在许多时候,政治标签的出现是手段、过程而不是结论,如果作为研究美国劳工关系之论据使用,还需要进行充分检验。[22]

 

另外,即便是在某一时期确实出现了某种支持或者反对劳工的政策,对其目的或者效果进行归纳时仍需审慎考察,尤其是在未有实证研究结果支持的情况下。

 

“Where Free Unions and Collective Bargaining are Forbidden, Freedom is Lost.”[23] —— Ronald Reagan

[1] 美国劳动法观察:uslaborlawob.com

[2]  David Schultz, Encyclopedia of public administration and public policy (2004) p359

[3]

[4] “It is for this reason that I must tell those who fail to report for duty this morning they are in violation of the law, and if they do not report for work within 48 hours, they have forfeited their jobs and will be terminated.”

[5] Nolan, Michael S. (1999). Fundamentals of air traffic control (3rd ed.). Pacific Grove, California: Brooks/Cole.

[6] http://www.nytimes.com/1981/11/05/us/patco-decertification-vote-is-switched-from-2-1-to-3-0.html

[7] The Reagan Legacy: Remarks by Chairman Alan Greenspan Ronald Reagan Library, Simi Valley, California, April 9, 2003

[8] https://reaganlibrary.archives.gov/archives/speeches/1981/80381a.htm

[9] Screen Actors Guild

[10] http://www.nytimes.com/1981/09/04/us/exerpts-from-reagan-talk-to-carpenters-union.html

[11] 所有数据和图表如无例外说明,均来自BLS/CPS,由饶溪整理和制图。

[12] Mayer, G. (2004). Union membership trends in the United States. Washington, DC: Congressional Research

Service.

[13] 饶溪:《美国工会选举匿名投票制度的现状及最新发展》 http://uslaborlawob.com/2016/01/observation/330/

饶溪:《美国的“微型工会”》 http://uslaborlawob.com/2015/12/observation/295/

[14] Farber, H. S. and Western, B. (2002), Ronald Reagan and the Politics of Declining Union Organization. British Journal of Industrial Relations, 40: 385-401

[15] BLS/CPS 的此项数据只从1981年开始有记录

[16] Farber, H. S. and Western, B. (2002), Ronald Reagan and the Politics of Declining Union Organization. British Journal of Industrial Relations, 40: 385-401

[17] 关于这类问题的研究介绍和讨论文章我们美国劳动法观察(uslaborlawob.com)有不少文章,此处不赘。

[18] 柯振兴:《美国劳动关系委员会与党派政治》 http://uslaborlawob.com/2015/10/observation/145/ 原载《北京市工会干部学院学报》2013年第4期

[19] SOCKELL, D. and DELANY, J. T. (1987), UNION ORGANIZING AND THE REAGAN NLRB. Contemporary Economic Policy, 5: 28–45. doi: 10.1111/j.1465-7287.1987.tb00270.x

[20] Bodah, M. M., & Schneider, M. R. (2012). Political bias in labor adjudication: Comparing the German Federal Labor Court and the US National Labor Relations Board.

[21] Andris C, Lee D, Hamilton MJ, Martino M, Gunning CE, Selden JA (2015) The Rise of Partisanship and Super-Cooperators in the U.S. House of Representatives. PLoS ONE 10(4): e0123507. doi:10.1371/journal.pone.0123507

[22] 关于这点,有兴趣的读者可以经常参阅Politifact 之类的网站,看看大家都贴了哪些标签和说了哪些谎言。http://www.politifact.com/

[23] In a Labor Day address in 1980

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